推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，是統籌首都經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與“雙碳”戰略目標實(shí)現的關(guān)鍵手段。習近平總書(shū)記在中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習提出，要推動(dòng)能源“雙控”向碳排放總量和強度雙控轉變。2022年政府工作報告中，將推動(dòng)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變列為工作任務(wù)?！侗本┦?022年碳達峰碳中和工作要點(diǎn)》也相應提出了研究“能耗雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變的任務(wù)要求。

一、轉變背景

能耗“雙控”制度是助力綠色發(fā)展的成熟手段。能耗“雙控”脫胎于“節能減排”，于“十三五”時(shí)期正式實(shí)施，國家差別化地分解設立各地方能源“雙控”目標，建立節能審查、預警調控、節能監察等機制，將能耗“雙控”指標納入地方績(jì)效考核評價(jià)。能耗“雙控”制度推動(dòng)綠色發(fā)展成效顯著(zhù)，成為實(shí)現“雙碳”目標任務(wù)的關(guān)鍵支撐和重要抓手，在“雙碳”目標下被賦予新的政策內涵。

“碳排放雙控”制度及管理體系正在加快建立。當前，碳達峰碳中和“1+N”政策體系日臻完善，碳排放“雙控”制度已初步完成頂層設計，統計核算體系正在加快建立。但是，由于“雙碳”目標提出的時(shí)間較短，總體而言，當前我國的“碳排放雙控”具體管理政策及體系尚未形成系統、成熟的制度化安排，相關(guān)部門(mén)正在加快探索。

能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變勢在必行。在“雙碳”目標下，能耗“雙控”制度不能反映新能源單位能耗排放強度差異等管理弊端顯現，部分地區出現了“運動(dòng)式”減碳等問(wèn)題。推動(dòng)從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變將使控碳舉措更加精準，有利于實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展與碳中和的有機統一。國家提出“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉變要求，能耗“雙控”制度政策內涵將發(fā)生改變，并與碳排放“雙控”制度協(xié)同發(fā)力、長(cháng)期并存。

北京推動(dòng)能耗向碳排放“雙控”轉變條件成熟。“十三五”時(shí)期北京單位地區生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別下降23%和26%以上，始終保持全國最優(yōu)水平，具有率先探索“轉變”的示范效應。北京已具備成熟的“能耗雙控”管理體系，并在全國率先探索實(shí)行碳排放總量和強度“雙控”機制，在綠色低碳關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)應用中獨特優(yōu)勢，建立了全國首批碳排放權交易試點(diǎn)市場(chǎng)、運行了電力交易中心等能源交易平臺，對能耗向碳排放“雙控”轉變提供了市場(chǎng)化手段。

二、實(shí)施現狀

（一）北京“能耗雙控”管理體系健全

一是建立完善法規標準體系。出臺了《北京市實(shí)施<中華人民共和國節約能源法>辦法》《北京市節能監察辦法》（政府令〔2006〕174號）等相關(guān)法規、規章，累計出臺建筑、交通、工業(yè)等領(lǐng)域的近百項節能標準。

二是確立能耗“雙控”目標。確定到2025年能源消費總量在8050萬(wàn)噸標準煤左右、單位地區生產(chǎn)總值能耗下降14%的目標,到2035年，能源消費總量力爭控制在9000萬(wàn)噸標準煤，進(jìn)入達峰平臺期，強度指標達到國家要求。

三是建立“三級雙控”責任制。建立能耗“三級雙控”目標責任制，差別化設置能耗總量、強度控制年度目標，分解落實(shí)到各區、行業(yè)部門(mén)和重點(diǎn)用能單位，完善監督考核機制，能耗“雙控”考核結果作為政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要依據。

四是健全能源統計監測制度。健全了能源統計制度和能源統計指標體系，建立了全市統一、功能齊全、分工明確、信息共享的統計監測體系，建立了能耗公報制度，定期發(fā)布主要耗能行業(yè)的能源消費和節能情況等信息。

五是打造能耗管理系統平臺。北京市節能監測服務(wù)平臺已完成建設，“十三五”以來(lái)，已將工業(yè)、建筑、交通、公共機構、數據中心等重點(diǎn)領(lǐng)域近200家用能單位能耗數據納入在線(xiàn)監測，提升了節能節電管理的時(shí)效性和精細化水平。

六是完善項目節能審查機制。北京市于2007年在全國率先試點(diǎn)開(kāi)展固定資產(chǎn)投資項目節能審查制度，對全市固定資產(chǎn)投資項目節能審查實(shí)行分級管理，從源頭有效控制了能耗和二氧化碳排放的不合理增長(cháng)。

七是強化節能監察管理機制。發(fā)布《北京市節能監察辦法》，建立了市、區兩級節能監察管理工作體系，成立了北京市節能監察大隊，強化重點(diǎn)用能單位節能綜合監察、固定資產(chǎn)投資項目節能審查監察、節能服務(wù)機構監察、強制性清潔生產(chǎn)審核監察等監察工作。

八是健全節能管理促進(jìn)機制。落實(shí)國家電價(jià)改革部署，實(shí)施差別電價(jià)政策；加強能源重點(diǎn)技術(shù)攻關(guān)，設立節能技術(shù)改造獎勵資金，推行節能技改；倡導全民節能行動(dòng)，積極開(kāi)展節能專(zhuān)業(yè)培訓和咨詢(xún)服務(wù)，增強全社會(huì )節能意識與能力。

• 北京加快建立“碳排放雙控”管理體系

一是加快建立完善頂層設計。已成立碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組，成立市委生態(tài)文明建設委員會(huì )，建立了各區和各部門(mén)相互協(xié)作的工作機制，加快相關(guān)政策制定，《北京市碳達峰實(shí)施方案》即將發(fā)布，至年底全市將推動(dòng)出臺碳達峰碳中和系列政策文件。

二是初步確立“雙控”目標。到2025年，全市碳排放總量率先達峰后穩中有降，較峰值下降10%以上（不含航空）、單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2020年下降20.5%，到2030年，單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放確保完成國家下達指標，順利實(shí)現2030年前碳達峰目標。

三是探索建立“雙控”機制。根據全市碳排放總量控制目標和年度減排指標，碳排放總量與強度目標分解到各區、各行業(yè)主管部門(mén)，并作為各級政府績(jì)效考核內容，對本市800多家重點(diǎn)單位的二氧化碳排放實(shí)行配額管理。

四是創(chuàng )建了碳排放核算標準。公布《北京市碳排放單位二氧化碳排放核算和報告指南》，實(shí)施《二氧化碳排放核算和報告要求電力生產(chǎn)業(yè)》等7項地方標準，初步建立了市、區兩級碳排放核算體系。

五是加快推進(jìn)“碳評”工作。研究制定了《關(guān)于在建設項目環(huán)境影響評價(jià)中試行開(kāi)展碳排放影響評價(jià)的通知》，預計近期正式發(fā)布，要求應當編制環(huán)評的建設項目，應同步開(kāi)展碳排放影響評價(jià)，強化了源頭控碳能力。

六是建立碳排放權交易體系。2013年，北京建立了全國首批碳排放權交易試點(diǎn)市場(chǎng)，實(shí)施碳排放總量控制下的碳排放權交易制度，形成相對成熟的碳排放交易體系。至2021年，各類(lèi)產(chǎn)品累計成交量達9336.77萬(wàn)噸，累計成交額30.03億元。

七是完善監督管理工作機制。建立市、區兩級生態(tài)環(huán)境部門(mén)碳排放監督管理工作機制，不斷強化生態(tài)環(huán)境綜合執法檢查，組織專(zhuān)業(yè)機構和專(zhuān)家做好技術(shù)支撐，督促重點(diǎn)排放單位按要求完成各項工作。

八是持續強化碳控管理基礎。推進(jìn)“碳排放管管理系統”建設，加強碳排放數據管理，認定25家第三方核查機構，加強對重點(diǎn)碳排放單位、核查機構和其他相關(guān)機構的監督管理，積極推進(jìn)全民共治，加強減碳宣傳，推廣綠色生活和綠色消費方式。

三、存在問(wèn)題

一是制度建設保障弱。健全的制度體系是“轉變”的根本保障。但是，碳排放“雙控”尚未建立起完善的制度體系，現行的能耗“雙控”制度也亟待優(yōu)化完善，同時(shí)，結合能耗“雙控”與碳排放“雙控”統籌協(xié)同、高效兼容管理的“轉變”特征，亟待創(chuàng )建涵蓋事權分配、管理機制、促進(jìn)政策、平臺運用等系列新的制度內容。

二是考核評價(jià)體系缺。完善的考核評價(jià)體系是“轉變”的前提條件。當前，能耗“雙控”總量指標缺乏彈性，指標計算方式亟待要求改進(jìn)。碳排放“雙控”部分指標數據獲得難、準確度不高，總量目標缺乏上位依據；考核體系不健全，考核方式、方法與效率還有待改進(jìn)等，亟待構建適應性的考核評價(jià)體系。

三是數據基礎相對薄。精準、豐富的數據是“轉變”的支撐基礎。但是，當前能耗數據碳排放系數核算亟待調整與完善，碳排放數據計量、收集等都環(huán)節亟待改進(jìn)，核算體系也不統一、不規范。同時(shí)，全市重點(diǎn)用能單位與重點(diǎn)碳排放單位不一致，二者互為數據孤島，既存在采集存儲的重復也未能使數據共享共用。

四是管理體系銜接難。建立各有側重又兼容互補的管理體系是“轉變”的關(guān)鍵路徑。但是，從源頭管理上，“碳評”與“能評”存在評價(jià)環(huán)節與要素的高度重疊；從重點(diǎn)單位管理上，兩者管理對象不一，事項有交叉標準不一，從促進(jìn)體系看，節能減排的激勵約束機制還有待強化；從市場(chǎng)化手段看，各交易平臺“各自為政”，交易及管理制度還有待健全與優(yōu)化。另外，北京自有可再生能源供給不足且潛力有限，外調綠電缺乏通道和穩定供應。

五是全民參與力度差。廣泛有效的全民參與是“轉變”的民生民本。但是，當前針對節能減排宣傳力度還有待加強，節能減排意識、觀(guān)念尚未形成全社會(huì )的普遍共識與自覺(jué)行動(dòng)，公眾參與的機制還有待完善，全民共治體系還不健全，全社會(huì )的綠色消費環(huán)境還有待構建，全民參與節能減排的力度還需不斷加強。

四、政策建議

（一）完善法律標準規范

健全相關(guān)法律法規制度。加快推動(dòng)節約能源、碳減排、可再生能源利用、建筑綠色發(fā)展等方面的地方立法，進(jìn)一步修訂相關(guān)法規、規章，逐步構建以實(shí)現碳達峰碳中和目標為導向的法律保障體系。

持續加大執法監管力度。推動(dòng)建立政府監管與服務(wù)并重的規范化、精細化、人性化執法監管體系，暢通社會(huì )監督渠道，嚴格監管執法。建立節能監察與生態(tài)環(huán)境綜合執法統籌聯(lián)動(dòng)機制，探索建立節能減排監管執法“正面清單”與“負面清單”制度，強化節能減排行政執法與刑事司法銜接。

健全完善相關(guān)標準體系。加快建立完善節能、低碳產(chǎn)品標準標識制度，加快地方節能、碳排放標準更新與升級，積極參與相關(guān)國際標準制定，逐步建立覆蓋節能減排各領(lǐng)域、各環(huán)節、全過(guò)程的先進(jìn)標準體系。充分發(fā)揮標準約束、倒逼和引領(lǐng)作用，探索碳排放標準和能耗標準準入與全市產(chǎn)業(yè)準入“正負面”目錄聯(lián)動(dòng)機制。

• 強化考核評價(jià)體系

完善政府考核指標體系。初步考慮重點(diǎn)設立能源消費總量、碳排放總量、單位地區生產(chǎn)總值能耗降幅、單位地區生產(chǎn)總值碳排放降幅指標。從指標權重上，能耗和碳排放強度指標應占較高權重，次之為碳排放總量指標，最低為能耗總量指標；從指標剛性上，能耗總量指標可為預期性指標，其余為約束性指標。另外，可考慮設置對區域的輔助性、低權重的考核指標，如可再生能源消費比重、煤炭消費量等指標。

健全重點(diǎn)單位指標體系。重點(diǎn)設立年度能耗總量控制指標、年度碳排放總量控制指標、年度其他溫室氣體排放總量指標等總量指標，設立年度單位產(chǎn)值能耗指標、年度單位產(chǎn)值碳排放指標。同時(shí)，考慮設立可再生能源使用、節能減排技術(shù)研發(fā)及利用、碳捕捉與處理、碳排放及用能交易等評價(jià)指標。

科學(xué)設置考核評價(jià)目標。初步考慮，到2025年，全市碳排放總量（不含航空）較峰值下降10%以上，能源消費總量控制在8050萬(wàn)噸標準煤左右，明確新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制；全市單位地區生產(chǎn)總值能耗比2020年下降14%,單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降20.5%。同時(shí)，根據國家碳排放總量目標的設定情況，研究設立2030年全市碳排放總量目標，能源消費總量目標在按照2035年力爭控制在9000萬(wàn)噸標準煤的數值，做出預期性目標設定，單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放及能耗降幅目標均需確保完成國家下達指標。

探索建立分解考核制度。探索建立統籌能耗與碳排放“雙控”的分解考核機制，一方面，充分考慮各區域、各行業(yè)發(fā)展階段、功能定位、能源需求和減碳潛力等影響因素，將“能耗雙控”和“碳排放雙控”目標縱向分解到各區，橫向分解到市級行業(yè)主管部門(mén)，明確“雙控”責任。另一方面，探索建立重點(diǎn)節能減排單位統籌考核機制，推動(dòng)能耗和碳排放“雙控”考核管理的精細化。

強化目標責任監管體系。加強市委生態(tài)文明建設委員領(lǐng)導作用，強化碳排放和能耗控制目標約束作用，完善“雙控”考核方法，將考核考評結果納入對區政府、市級行業(yè)主管部門(mén)的績(jì)效考核體系。實(shí)施分析會(huì )商監測預警機制，及時(shí)研判能耗和碳排放形勢，強化重點(diǎn)地區、行業(yè)、單位開(kāi)展督導督查。

• 夯實(shí)管理數據基礎

持續完善統計核算制度。結合“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”等“能耗雙控”管理新要求，進(jìn)一步完善能耗統計核算制度，建立全市、各區、主要行業(yè)的排放統計體系，完善行業(yè)企業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)品碳排放核算機制與方法。

建立數據共建共享機制。加強能耗與碳排放統計核算信息化能力建設，創(chuàng )建新的數據統計臺賬模板，剔除合并原有管理體系中的重復數據指標，統一核算標準。推動(dòng)建立能耗與碳排放統計數據共建共享機制，實(shí)現各區域、各行業(yè)、各重點(diǎn)節能減排單位等冷、熱數據分工收集、集中存儲、處理應用共享。統籌北京市節能監測服務(wù)平臺及碳排放管管理系統建設，探索統計監測數據收集“一窗化”，聯(lián)通平臺數據，實(shí)現在線(xiàn)監測等數據共建共享。

著(zhù)力加強數據質(zhì)量管理。完善能耗與碳排放數據核算、監測、報告與核查工作體系，著(zhù)力提升數據的精準性和時(shí)效性。加強原始數據管理，切實(shí)擔負起數據保密責任。加強數據成果應用，加強對標國際、國內的數據分析對比，全面做好現狀與問(wèn)題分析、達峰形勢預測等工作。

• 健全融合管理機制

建立健全項目評價(jià)機制。近期，著(zhù)力推進(jìn)“能評”能耗電力折算系數改革，增強能源消費總量管理彈性，強化能耗強度評價(jià)；建立健全項目“碳評”機制。中遠期，探索“能評”與“碳評”合一，并相應進(jìn)行管理機構改革調整，完善“雙控”源頭管理。

強化重點(diǎn)單位管理機制。統籌重點(diǎn)用能單位和重點(diǎn)碳排放單位，探索建立“重點(diǎn)節能減排”單位清單。明確重點(diǎn)節能減排單位責任，強化其能耗及碳排放動(dòng)態(tài)監測，支持其開(kāi)展節能低碳技術(shù)應用和項目改造，做好重點(diǎn)單位節能減排獎勵，推動(dòng)其建立健全內部管理制度。實(shí)施能效和碳排放“領(lǐng)跑者”行動(dòng)，形成一批節能減排“燈塔”機構，發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用。

不斷完善能源供給機制。加強區域間綠電供應合作機制，用好北京“點(diǎn)對網(wǎng)”通道，破解外調綠電進(jìn)京難題。因地制宜發(fā)展可再生能源，推進(jìn)“新能源+儲能”“源網(wǎng)荷儲”和多能互補模式，強化本市可再生能源供給。進(jìn)一步完善電價(jià)機制，探索建立與節能減排管理體系銜接的供熱價(jià)格機制，加快高耗能、高排放項目退出。

持續創(chuàng )新管理促進(jìn)機制。完善可再生能源電力消納與節能考核、碳排放核算等工作機制，盡快出臺支持和鼓勵可再生能源消納政策。加大節能減排技改資金規模，提高資金使用效能；構建助力節能減排的綠色金融創(chuàng )新體系，引導社會(huì )資金流向節能減排領(lǐng)域，加強碳排放管理師隊伍建設，支持開(kāi)展節能減排專(zhuān)業(yè)培訓和咨詢(xún)服務(wù)。

健全市場(chǎng)化的交易機制。持續健全能源、電力、碳排放交易等市場(chǎng)化手段，加強統籌銜接。進(jìn)一步完善碳排放權交易市場(chǎng)機制，完善碳排放配額總量控制制度，持續擴大碳市場(chǎng)試點(diǎn)覆蓋范圍，加大自愿減排量交易、碳普惠機制、碳金融產(chǎn)品、生態(tài)補償機制創(chuàng )新力度，進(jìn)一步優(yōu)化碳市場(chǎng)機制及配套措施，做好與全國碳市場(chǎng)銜接。加快制定全市用能權交易機制，探索推進(jìn)電交所功能整合，有序推動(dòng)全市工商業(yè)用戶(hù)參與電力市場(chǎng)化交易。

五、積極推動(dòng)全民參與

加大節能減排宣傳力度。講好首都“節能減排”故事，充分利用節能周、低碳日、環(huán)境日及相關(guān)重大會(huì )展活動(dòng)等時(shí)機開(kāi)展主題宣傳活動(dòng)，充分利用現代網(wǎng)絡(luò )媒體、傳統媒體等渠道加大日常宣傳，開(kāi)展全方位、多渠道宣傳培訓，讓節能減排理形成全社會(huì )的廣泛共識和自覺(jué)行動(dòng)。

推進(jìn)節能減排全民共治。建立節能減排相關(guān)法規政策制定中的公眾參與機制，探索建立節能減排重大項目及事項的公眾聽(tīng)證機制，健全節能減排管理的社會(huì )監督機制，探索建立能源浪費及超標排放有獎舉報制度，建立健全公眾投訴信息公示及反饋處理制度。

大力培育綠色消費環(huán)境。統籌開(kāi)展“近零碳”排放示范區、節能低碳示范單位、綠色建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng )建行動(dòng)。完善綠色交通設施體系，支持鼓勵綠色出行；充分發(fā)揮碳普惠政策優(yōu)勢，支持鼓勵民眾購買(mǎi)節能低碳產(chǎn)品，充分調動(dòng)民眾參與節能減排、綠色低碳實(shí)踐的積極性，全方位踐行低碳環(huán)保的生活方式。

本文完成于2022年9月19日，系北京市節能中心委托課題成果部分

（作者：投資北京研究院 程杰 李道今）